Por Pedro Castillo Castañeda*
Hace unas semanas concluyó el proceso de
consulta del reglamento de la Ley del Derecho a la Consulta Previa. La
sensación que tenemos, algunos, es que fue una oportunidad perdida, tanto para
el Estado como para las organizaciones indígenas. Para el Estado,
principalmente, porque no hizo todos los esfuerzos necesarios a fin de traer de
vuelta a las organizaciones que se apartaron de la consulta lo cual resta
legitimidad a la norma que se vaya a aprobar más adelante, y por el
innecesario apresuramiento en terminar, cuanto antes, el proceso de
reglamentación de la ley (¿cuál era el apuro?). Por otra parte, las
organizaciones indígenas también perdieron una gran oportunidad, pues no se
percataron de que dar pelea, en esta instancia, no significaba renunciar a la
pretensión de modificar la propia ley.
Del proceso mismo se puede decir que no
fue un diálogo intercultural, sino más bien una etapa de negociación entre 18
viceministerios y sólo dos organizaciones indígenas. El resultado era
previsible: el Estado no aceptó la postura de las organizaciones en los temas
más sensibles; uno de los más importantes: el momento de la consulta cuando se
trata del uso y aprovechamiento de recursos naturales.
En efecto, este fue uno de los puntos
que más tiempo tomó en la negociación. Incluso, el representante de Energía y
Minas solicitó la postergación de dicha discusión hasta no tener clara la
posición de su propia dependencia. El mismo gobierno no tenía una única postura
al respecto; un hecho significativo, como para que se entienda lo delicado del
asunto. Finalmente, el Estado propuso que la consulta debe realizarse antes de
emprender las actividades de exploración y explotación de los recursos naturales,
mientras que las organizaciones indígenas plantearon que la consulta debe
realizarse antes de otorgar cualquier derecho que implique su uso o
aprovechamiento. Esta es una diferencia sustantiva, como veremos más adelante.
Hay que tener presente que la medida
administrativa que otorga derechos de exploración y explotación de recursos
naturales ubicados en el subsuelo es la concesión, diferente y anterior a las
medidas que facultan el inicio de exploración y explotación del recurso. En ese
sentido, el razonamiento del Estado es muy simple: la concesión por sí misma no
faculta el inicio de actividades; solo otorga el derecho para explorar y
explotar. En consecuencia, no se afectarían directamente los derechos de los
pueblos indígenas. Dicho de otra forma: la concesión no se consulta.
El Convenio 169 de la OIT
nos puede ayudar a resolver el tema: señala en su artículo 15 que los gobiernos
deberán consultar a los pueblos indígenas antes de emprender (dar inicio) o
autorizar (otorgar derechos) cualquier programa de prospección o explotación de
los recursos naturales que existen en sus tierras. La postura del gobierno de
sólo consultar las medidas que impliquen el inicio de actividades mineras,
únicamente estaría conforme con uno de los supuestos que prevé el Convenio en
esta materia.
La administración de Alan García
entendió en parte el problema, y publicó el 12 de mayo de 2011 el Decreto
Supremo 023-2011-EM, «Reglamento del procedimiento para la aplicación del
derecho de consulta a los pueblos indígenas para las actividades
mineroenergéticas», que reconoció en forma expresa, en su artículo 14, que las
medidas administrativas materia de consulta son el otorgamiento de las
concesiones mineras, de beneficio, de labor general y de transporte minero.
Esta norma fue derogada por la Ley de Consulta Previa, pero marcó una pauta al
respecto.
Las organizaciones indígenas entienden
que este es un retroceso en el reconocimiento de sus derechos. Los conflictos
socioambientales que se viven en todo el territorio nacional, en contra de la
actividad minera, tienen un punto de partida: el otorgamiento de una concesión.
Una de las finalidades del derecho es regular la realidad social de una
población, sin llegar a forzarla. Dar la espalda a una realidad como la
descrita anteriormente es, simplemente, deslegitimar al propio derecho en su
búsqueda por una sana y armónica convivencia en sociedad.
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Fuente: CEPES, especial para La Revista Agraria, 29 de marzo, 2012.
Fuente: CEPES, especial para La Revista Agraria, 29 de marzo, 2012.
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