Por Jaime Escobedo Sánchez
Existen actualmente dos proyectos de ley en el Congreso de la República
presentados con el objeto de fijar un límite máximo a la propiedad de la tierra
agrícola. En resumen, uno de ellos propone un tope de 25 mil hectáreas para
todo el territorio nacional, mientras que el otro sugiere límites
diferenciados: para la costa, 10 mil Ha; en la sierra, 5 mil Ha; y en la selva,
20 mil Ha. Sin embargo, ambos adolecen de falta de argumentos que sustenten,
con rigurosidad, por qué la propiedad de la tierra debe tener un límite.
Más allá de que en el artículo 88.º de la Constitución Política aparezca la
posibilidad de que el Estado fije los límites y la extensión de la tierra,
según las peculiaridades de cada zona, ¿qué otras razones fundamentan la
necesidad de que en el Perú se establezcan límites a la propiedad agrícola?
Habida cuenta de que los autores de los proyectos de ley han sostenido que
sus iniciativas buscan democratizar el acceso a este recurso y evitar el
surgimiento de neolatifundios que concentren la tierra del país, principalmente
en la costa, sobra decir que ninguno de los dos proyectos servirá a ese
propósito; todo lo contrario: terminarán convalidando el neolatifundio a una
escala nunca antes vista.
Para tener una idea de los alcances reales de los dos proyectos de ley, el
siguiente gráfico compara las dimensiones (en hectáreas) de algunas de las
haciendas existentes antes de la reforma agraria, con la superficie que
contemplan, como tope máximo, las actuales iniciativas congresales.
¿Por qué debe haber un límite a la concentración de tierras?
En el Perú, la tierra es un recurso escaso: según el Banco Mundial (2009),
la cantidad de tierras cultivables por persona alcanza en el país apenas 0,13
de hectárea, muy por debajo de otros países de América Latina: Argentina
(0,77), Paraguay (0,60), Uruguay (0,56), Bolivia (0,38) y Brasil (0,32). El
último estudio de clasificación de tierras del Perú estimaba en 7,6 millones
hectáreas la superficie de uso potencial agrícola, aproximadamente el 7% del
territorio nacional (Onern 1982).
Sobre este recurso escaso se está dando actualmente un proceso de
concentración de la tierra: solo en el periodo comprendido entre 1996 y el 2010
se han realizado compras que totalizan 325 mil Ha, sumando las tierras
adjudicadas por gobiernos regionales, por los proyectos de irrigación, por las
empresas azucareras y las adquiridas a través del mercado de tierras (Remy y de
los Ríos 2011). La mayor parte de ellas se encuentran en la costa, por lo que
estas adquisiciones deben representar más de un tercio de las tierras de
cultivo de la región (aproximadamente 760 mil Ha).
Sin embargo, lo que viene ocurriendo en el Perú no es un proceso aislado,
sino parte de un fenómeno mundial de adquisición de tierras a gran escala,
alentado por el ascenso en la demanda global de alimentos, forraje, madera,
minerales y viviendas, sumado a un conjunto de políticas internacionales para
enfrentar el cambio climático; por ejemplo, la promoción de biocombustibles y
de proyectos de conservación y compensación del carbono.
“Lo que viene ocurriendo en el Perú no es un
proceso aislado, sino parte de un fenómeno mundial de adquisición
de tierras a gran escala, alentado por el ascensoen la demanda global de
alimentos, forraje, madera, minerales y viviendas, sumado a un conjunto
de políticas internacionales para enfrentar el cambio climático.”
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Uno de los supuestos fundamentales en la narrativa mundial sobre la
concentración de tierras es que “[…] la solución de las crisis convergentes de
alimentos, clima, energéticos y finanzas radica en la existencia de reservas de
tierras agrícolas en todo el mundo, tierras ?marginales, desocupadas,
subutilizadas y disponibles”? (Borras et al. 2011). De acuerdo con este
criterio, el proceso de concentración tendría por resultado un beneficio para
las sociedades, dado que esas tierras se convertirían en recursos productivos y
generarían medios de subsistencia y empleos en las comunidades locales. En el
núcleo de este razonamiento la tierra es un bien objeto de comercio mundial,
como cualquier otro.
Pero el hecho es que la tierra, a diferencia de cualquier mercancía,
proporciona un medio de vida a más de 2 mil millones de pequeños productores,
muchos de los cuales son pobres y sufren la inseguridad alimentaria. También es
diferente debido a los valiosos servicios ambientales que presta, y a sus
fuertes valores sociales y culturales (CFS 2011).
¿Qué problemas trae consigo la concentración de tierras?
1. Tendrá efectos negativos en la seguridad alimentaria. En poco menos de
10 años (2021), se estima que la población del Perú superará los 33 millones de
habitantes. Para proveer de alimentos a este conjunto de personas se
necesitaría: (a) incrementar los rendimientos físicos por hectárea; (b) ampliar
la frontera agrícola; o, (c) aumentar las importaciones. O una combinación de
las tres.
El hecho es que la ampliación “formal” de la frontera agrícola ?básicamente
en la costa? no tiene por objeto producir alimentos para el consumo interno,
sino que está orientada más bien hacia la agroexportación y, paulatinamente, a
la producción de “cultivos comodín” (Borras et al. 2011); es decir, a aquellos
cultivos que pueden servir, alternativamente, como alimento, forraje y
combustible, según las rentabilidades del momento. Típicos ejemplos son la caña
de azúcar, la palma aceitera y, en otros países, también la soya y el maíz.
Para alimentar a la población en el año del bicentenario de la
independencia (2021), el Perú necesitaría entre 434 mil y 1,3 millones de
nuevas hectáreas destinadas exclusivamente al consumo nacional, dependiendo de
la combinación de las opciones mencionadas párrafos atrás (ver La Revista
Agraria número 134). Casos como el proyecto Olmos indican que la política de
ampliación de la frontera agrícola, principalmente en la costa, estará
organizada alrededor de módulos de 500 ó 1.000 hectáreas y orientada hacia la
agroexportación o a la producción de cultivos comodín (caña de azúcar, entre
otros).
2. Es desfavorable para un crecimiento económico con equidad. De acuerdo
con el INEI, al 2007 la población rural en el Perú ascendía a 6,6 millones de
personas, lo que implica el 24% de la población total del país. Esta cifra, en
realidad, subestima la participación de la población rural, que estaría más
próxima a representar el 40% del total del país (ver La Revista Agraria número
102). En cuanto al nivel de pobreza de esta población, hacia el 2009 alcanzó el
60,3%, cifra que llega al 70% en los departamentos de sierra (Propuesta
Ciudadana 2011).
Los tratos actuales sobre la tierra porfían en una distribución desigual de
este recurso, mientras que diversos estudios indican que los países con una
distribución más igualitaria de la tierra tienden a tener mejores
instituciones, y más inclusivas, las que, a su vez, conducen a niveles más
altos de crecimiento económico (Binswanger-Mkhize et al. 2010).
3. No necesariamente es garantía de eficiencia. Se afirma que las parcelas
a pequeña escala son ineficientes, y que no apostar por grandes propiedades
dará como resultado una pérdida de la eficacia en la economía.
Estudios auspiciados por organismos internacionales como el Banco Mundial
arrojan que “[…] los agricultores a pequeña escala por lo general usan la
tierra, la mano de obra y el capital más eficientemente que los agricultores a
gran escala, que dependen principalmente de mano de obra contratada”
(Binswanger-Mkhize et al. 2010).
Por otro lado, en Europa, donde se asientan muchas explotaciones
eficientes, las grandes propiedades en promedio no exceden las 3 mil Ha: el
promedio de las granjas más grandes del Reino Unido es de 2.500 Ha; en España,
1.087 Ha; en Italia, 337 Ha; y en Francia, 274 Ha.
En el Perú hay ejemplos concretos de que la agricultura familiar puede ser
exitosa. Los responsables de la producción del café, que representa cerca del
30% del valor de las exportaciones agrarias peruanas totales, son en su inmensa
mayoría pequeños agricultores agrupados en cooperativas. El 62,5% del total son
productores con posesiones menores de 10 Ha; el 30% cuenta con posesiones de
entre 10 y 30 Ha; y el 7,5% con posesiones superiores a las 30 Ha.
4. Capitaliza gran parte de la inversión pública. Incluso suponiendo que en
los países existen tierras marginales, no utilizadas, subutilizadas o
despobladas, los tratos recientes sobre la tierra indican que a los
inversionistas les interesan las tierras que no encajan en esos perfiles:
prefieren y compran las tierras que son productivas, que por lo general ya
tienen o van a tener sistemas de riego, y que se encuentran cerca de redes
carreteras. Las más de las veces ya hay comunidades locales que cultivan y
habitan este tipo de tierras (Borras et al. 2011). De ese modo, los
inversionistas intentan capturar la mayor cantidad de renta de la tierra,
capitalizar en beneficio propio la inversión que el Estado realiza en
infraestructura, servicios e instituciones.
Por otro lado, hay evidencias de que la inversión pública en curso
continuará favoreciendo a la gran propiedad agrícola. Únicamente en el proyecto
Olmos se han comprometido aproximadamente US$477,6 millones de inversión
pública. En los hechos, gran parte de estos fondos servirán para garantizar el
riego a los adquirientes de las 38 mil Ha del proyecto, es decir, a los dueños
de lotes, en su mayoría, de mil hectáreas, acumulables.
En contraste, el presupuesto per cápita nacional para pequeña agricultura
alcanza US$107 (en Colombia es US$163, y en Brasil, US$344). Este dato resulta
aún más preocupante cuando se analiza el presupuesto per cápita por regiones.
Los departamentos que presentan un presupuesto más bajo son los que tienen una
alta tasa de pobreza rural: Huancavelica (US$64), Apurímac (US$79) o Cusco
(US$35) (Propuesta Ciudadana 2011).
Publicado en SERVINDI
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