Ordenamiento Territorial: Un reto para el Perú (II)

En la actual coyuntura, el ordenamiento territorial en el Perú se enfrenta al problema de continuar siendo un apéndice más de las políticas o de reinventarse bajo una nueva perspectiva en la que se comprenda, de manera armónica, la economía, la sociedad, el medioambiente y el territorio.

Como bien señala el geógrafo Ángel Massiris, experto internacional en temas de ordenamiento territorial, “en la construcción de una política de OT, especialmente a través de la Ley de Ordenamiento Territorial […], Perú tiene la oportunidad histórica de intentar resolver los obstáculos que se han opuesto al logro de un nuevo orden social y territorialmente justo, ambientalmente sostenible, regionalmente equilibrado y culturalmente respetuoso de las diferencias”.

Hay que entender el territorio como un espacio construido social y económicamente y no sólo como un ámbito geográfico. El desarrollo sostenible de nuestro país se debe fundamentar sobre la base de una visión integral del territorio que permita que las políticas económicas, sociales, ambientales y territoriales se articulen y respondan a objetivos compartidos.

Sin embargo, para ello “el Estado debe atreverse a replantear el actual modelo de desarrollo como ya lo están haciendo varios países de la región, para inducir, a través de la Ley de Ordenamiento, un nuevo orden territorial en el que la justicia social, la cohesión territorial, la gobernanza democrática, el derecho a una vida larga y saludable de todos los seres vivos, el uso y ocupación sostenible del territorio y la recuperación de los valores culturales que dignifican al ser humano, prevalezcan sobre el productivismo, el utilitarismo, el eficientismo, el individualismo y la destrucción de las condiciones ambientales que hacen posible la vida y el Buen Vivir”, asevera Massiris.

Re-estructurar el aparato estatal

En la práctica, la falta de una intervención armónica de los diversos organismos del Estado sobre el territorio peruano ha dado lugar a la toma de decisiones centralizadas, en vista de la precariedad de la institucionalidad estatal en gran parte del territorio nacional, la misma que ha generado diversos problemas.

La pobreza y desigualdad, sobre todo en los espacios rurales; el centralismo del poder económico y de los servicios en determinadas ciudades dominantes o emergentes (1), la disputa de competencias y de fondos entre los tres niveles de gobierno (nacional, regional, municipal) o entre las diversas entidades que conforman el gobierno central; el deterioro y pérdida de la riqueza natural y cultural; los conflictos sociales enraizados en expectativas colectivas que no han sido debidamente atendidas; son solo algunos ejemplos de esto. 

Dada la amplia diversidad geográfica, cultural, social y económica del país, la aplicación de una Ley de Ordenamiento Territorial requiere de la re-estructuración del Estado. Para ello, es necesario crear un ente rector que presida la política de Ordenamiento Territorial bajo una figura supra-ministerial. Es decir, (o en su defecto), se requiere de un ente rector que cuente con la independencia, las funciones necesarias y con una visión integral del territorio para asegurar la articulación de las políticas sectoriales y territoriales a favor del desarrollo sostenible. Contar con una instancia estatal que funcione sin ambigüedades en la gestión de las atribuciones a cada nivel de gobierno y que posea una presencia a nivel nacional es fundamental en el proceso.

Asimismo, se debe otorgar a los gobiernos regionales y locales un rol protagónico en la planificación territorial bajo una perspectiva descentralista. Esto supone una adecuada delimitación de las competencias de los diversos niveles de gobierno, su ordenamiento y armonización.

La descentralización es una condición fundamental para generar procesos de desarrollo a nivel nacional. La concentración del poder económico y político en pocos lugares, sectores y grupos privilegiados no podrá lograr la instalación de procesos sostenidos e inclusivos de desarrollo. Sin embargo, este proceso de descentralización debe replantear una nueva distribución de los recursos financieros que se vienen asignando de manera inequitativa entre el gobierno central, las regiones y las municipalidades.

Los esfuerzos regionales

Desde la década de los noventa, varios gobiernos regionales y locales han venido realizando denodados esfuerzos para contar con instrumentos de planificación y gestión que le permitan dar un uso racional a su territorio, a pesar de que los procesos de Zonificación Ecológica Económica (ZEE) fueran reglamentados en el 2004, mediante el Decreto Supremo Nº 087-2004-PCM.

Si bien, en el 2006, el Decreto Supremo Nº 010-2006-CONAM/CD. Directiva “Metodología para la ZEE” dio orientaciones para los procesos de ZEE en diferentes ámbitos territoriales y estableció la metodología a seguir, en la actualidad solo cinco regiones cuentan con procesos de ZEE concluidos (2), instrumento base para el ordenamiento territorial.

Así, las primeras regiones y áreas en particular que realizaron procesos de ZEE fueron las de la selva (3). Entre ellas, la más avanzada ha sido la región de San Martín que inició el proceso previamente a la existencia del marco legal vigente. En el 2005, el Gobierno Regional de San Martín asumió el compromiso de regularizar el proceso de ZEE, aprobándose en agosto de 2006 con la Ordenanza Regional N° 012-2006- GRSM/PGR la Macrozonificación Ecológica y Económica del departamento, con carácter de uso obligatorio para todas las instituciones tanto públicas como privadas (4).

Por su parte, Cajamarca se consolidó también como una de las regiones más avanzadas en el tema estableciendo su ZEE en los tres niveles (regional, provincial y distrital). El proceso de elaboración de la ZEE en Cajamarca cumplió con las cinco etapas contempladas en el Decreto Supremo Nº 087-2004-PCM, “Reglamento de la ZEE”, lo que permitió impulsar el diálogo y el logro de consensos entre distintos actores. Así, desde junio del 2007, se conformó la Comisión Técnica Regional de ZEE, como un espacio de coordinación y propuesta para los mecanismos de consulta, difusión y capacitación a fin de sensibilizar a los actores regionales y locales para que asuman el instrumento y designen los recursos necesarios para su implementación.

Asimismo, el proceso de formulación de la ZEE en Cajamarca, se destacó por su carácter participativo e informativo. Desde un inicio, se realizaron talleres y visitas de campo en cada provincia con la participación de la población. Asimismo, se difundieron extensamente los objetivos, fases e implicancias de la zonificación. En diciembre del 2010 el Gobierno Regional de Cajamarca aprobó la ZEE mediante Ordenanza Regional Nº 018-2010-GR.CAJ-CR. Actualmente, se la región se viene organizando a fin de contar con un Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

La experiencia en la elaboración de la ZEE (5) en las regiones nos demuestra que esta ha sido de gran utilidad para los gobiernos regionales y locales ya que les ha permitido identificar las potencialidades económicas del territorio, así como sus áreas frágiles y vulnerables, contribuyendo a una toma de decisiones consciente para el desarrollo de sus jurisdicciones. Demostrando que, lejos de ser una limitante, es un instrumento que potencia el desarrollo de una localidad.

Si bien desde el 2008 el MINAM asume el compromiso de liderar los procesos de ordenamiento territorial sobre la base de la ZEE, recién este año viene preparando un plan de incentivos a gobiernos locales para promover avances en materia de ZEE y OT.

Sin embargo, el hecho de no contar con una legislación para el ordenamiento territorial imposibilita concluir este proceso. Se han identificado las potencialidades y limitaciones del territorio pero aún no se llega a ordenarlo a fin de orientar las intervenciones públicas y privadas, en el mediano y largo plazo, y el uso y ocupación que le queremos dar a nuestro territorio.

Notas:

1)Las inversiones públicas en infraestructura, la mayoría de veces no han respondido a las necesidades locales, ni a los planes de desarrollo existentes, por lo que han sido poco eficaces para generar niveles de bienestar en la población.

2)San Martín, Madre de Dios, Cusco, Piura y Cajamarca.

3)Por ejemplo, las regiones de San Martín (ZEE) y Madre de Dios (Propuesta de ZEE); y las áreas de la Cuenca del Río Aguaytía (Propuesta de ZEE), la cuenca del Río Nanay (Propuesta de ZEE), la carretera Iquitos Nauta (ZEE), la Zona Reservada Allpahuayo Mishana (Meso ZEE), la cuenca del Río Pucacuro (Propuesta preliminar de ZEE), Abanico del Pastaza (Propuesta preliminar de Macro- ZEE), Cuenca del Río Putumayo (Zonificación).

4)Gracias al desarrollo de la ZEE, la región San Martín ha implementado una serie de estrategias para evitar el avance de la deforestación y lograr la recuperación de bosques.

5)La ZEE como instrumento de diagnóstico le da a las políticas de OT en Perú un enfoque ambiental. A nivel Latinoamérica el mismo enfoque lo presenta Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, República Dominicana y Uruguay.

Fuente: Noticias SER

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