¿Tiene el Estado la obligación jurídica de financiar las organizaciones indígenas?

Por Juan Carlos Ruiz Molleda*

Ésta es la pregunta de fondo que debe ser abordada para que sucesos como el Convenio entre AIDESEP y PETROBRAS no vuelvan a ocurrir. No basta con cuestionar dicho Convenio. Debemos explorar diseños institucionales que eviten este tipo de acuerdos que no ayudan a fortalecer la institucionalidad ni generar la confianza entre los actores de los procesos de consulta. Es más, la pregunta se hace más apremiante si reparamos en que estamos ante organizaciones que no cuentan con ingresos propios, ya que representan a colectividades que sufren niveles de exclusión, pobreza y de elevada vulnerabilidad en sus derechos.

¿Existe fundamento constitucional para exigir al Estado que garantizar un adecuado financiamiento?

Consideramos sí. Existe suficiente marco normativo de rango constitucional para configurar el derecho de los pueblos indígenas a disponer de recursos para financiar sus funciones autónomas. En efecto, cuando un Estado reconoce un derecho constitucional asume tres obligaciones: 1) desarrollar procedimientos, 2) desarrollar instituciones y 3) asignar presupuesto para concretar este derecho(1). Estas tres obligaciones pueden reconocerse por ejemplo, en el artículo 33.1 del Convenio 169 de la OIT, cuando precisa que

“La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones que abarca el presente Convenio deberá asegurarse de que existen instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados, y de que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones” (el subrayado es nuestro).

Esta obligación es más evidente en el artículo 6.1.c del Convenio 169 de la OIT, cuando se obliga al Estado a “establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin”. ¿Pueden los pueblos indígenas desarrollar sus funciones sin la existencia de organizaciones indígenas de nivel local, regional y nacional? ¿Puede haber una adecuada defensa de sus derechos sin organizaciones representativas? ¿Puede haber una adecuada representación sin organizaciones supralocales que articulen estas demandas? La respuesta es no, evidentemente. De ahí la necesidad de que sean financiadas.

Esta obligación también puede ser encontrada de manera clara en el artículo 4 de la Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI), que regula el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía en el marco de la libre determinación: “En ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales,así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas”. Es decir, la condición de esa autonomía es precisamente el acceso a recursos suficientes.

Otra disposición que fundamenta este financiamiento está relacionada con el principio de los “poderes implícitos” (2), “poderes inherentes” o “poderes esenciales”. Si bien esta doctrina está pensada para poderes del Estado (3), ante el vacío en el caso de los pueblos indígenas podría aplicarse de alguna manera. El razonamiento jurídico sería el siguiente: ¿puede reconocerse la necesidad de organizaciones indígenas realmente representativas, si es que no se le reconocen ni se le brindan los recursos para su cabal funcionamiento?; ¿quizá, entonces, deberá entenderse que la obligación de asignar recursos para su funcionamiento es una obligación y función implícita del Estado?

¿Es útil el derecho a compartir beneficios?

Como sabemos, el artículo 15.2 del Convenio 169º reconoce el derecho a los pueblos indígenas a beneficiarse de la explotación de los recursos naturales en sus territorios. El problema con esta norma es quién decide, y en base a qué criterio, qué es lo “beneficioso” para los pueblos indígenas. ¿Sabrá el Estado qué es lo mejor para los pueblos indígenas que viven en San Juan de Morona, en la provincia de Daten del Marañón en la región de Loreto, a donde solo se llega luego de viajar en deslizador y en chalupa por tres días? ¿Puede el Estado decidir por los pueblos indígenas?

No se trata de un simple temor. Ésta es precisamente la idea que inspira el Decreto de Urgencia Nº 028-2006, que estableció que el 5% del canon petrolero que reciben los gobiernos regionales y locales deberá invertirse a favor de las comunidades campesinas y nativas ubicadas en las respectivas zonas de explotación de recursos naturales. De igual manera, esta idea está detrás del Decreto de Urgencia Nº 026-2010, que determinó que los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales destinaran el 10% y 5%, respectivamente, de los fondos que les son asignados por concepto de canon y sobrecanon petrolero, a favor de las comunidades nativas.

Una adecuada interpretación del derecho a compartir beneficios exige que sean los propios pueblos indígenas, los que en ejercicio de su derecho a la libre determinación, decidan lo que les es más beneficioso. Según el art. 3 de la DNUDPI, “Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”. Este derecho se concreta y se materializa en el derecho a la autonomía (art. 89º de la Constitución Política y artículo 4º de la DNUDPI). En virtud de ambos derechos, serán los pueblos indígenas los que decidan qué cosa es lo más “beneficioso” para ellos. Este derecho, en consecuencia, también puede brindar cobertura normativa a la exigencia de financiamiento al Estado de fondos para el funcionamiento de los pueblos indígenas.

Incluso, esta obligación de proveer recursos a los pueblos indígenas también puede tener cobertura en el Estado Social de Derecho. Según el Tribunal Constitucional, “en el contexto de un Estado Social de Derecho, que supera las clásicas restricciones del Estado liberal abstencionista, la necesidad de garantizar los objetivos de promoción del bienestar general contenidos en los textos constitucionales en forma de derechos sociales, requiere también la garantía de operativización de éstas nuevas cláusulas constitucionales» (STC Nº 05427-2009-PC, f.j. 15). La cobertura del Estado Social de Derecho puede ser encontrada en el artículo 43º de la Constitución, que reconoce que la República del Perú es Social.

Finalmente, ¿por qué es importante asegurar un adecuado financiamiento de las actividades de los pueblos indígenas?

El adecuado financiamiento de las actividades de los pueblos indígenas tiene como finalidad, en primer lugar, garantizar un funcionamiento de sus organizaciones en forma autónoma e independiente, y no (por ejemplo) subordinada a intereses ocultos y poco transparentes que nada tienen que ver con los intereses y derechos de los pueblos indígenas. Contar con organizaciones independientes no solo es interés de los pueblos indígenas, sino de todo el país, del propio Estado y de las empresas extractivas: si se es sensato, es visible la necesidad de dialogar con un interlocutor válido y representativo, que asegure acuerdos sostenibles en el tiempo. Ojalá el Estado lo entienda.

Notas:

(1) ALEXY, Robert. “Teoría de los derechos fundamentales”. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993, p. 454 y sgts.

(2) SAGÜÉS, Néstor Pedro: “Los poderes implícitos e inherentes del Tribunal Constitucional del Perú y el quórum para sus votaciones”, en La Constitución de 1993. Análisis y comentarios III. Serie Lecturas sobre Temas Constitucionales 12. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1996, p. 106.

(3) “[…] no es exacto que cuando la Constitución no lo haya previsto, el legislador ordinario se encuentre vedado de asignar una competencia a un órgano constitucional o de relevancia constitucional. Dicho deotro modo, que siempre y en todos los casos termine siendo inconstitucional el otorgamiento de una competencia no prevista directamente en la Constitución”. Sentencia recaída en el expediente Nº 013-2002-AI/TC.

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*Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado con especialidad en Derecho Constitucional y Derechos Humanos, con experiencia de trabajo en Derecho Parlamentario, Derechos Humanos y Acceso a la Justicia. Pertenece al Instituto de Defensa Legal (IDL) desde el año 2005 a la fecha. Se tituló en Derecho con la Tesis: “Control Parlamentario de los Decretos de Urgencia en el Perú”.

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Fuente: Publicado en el portal informativo de Justicia Viva:http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=964

Fuente: SERVINDI

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